慈善公开不能只循底限 公众应理解“公益”≠免费志愿
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慈善公开不能只循底限  公众应理解“公益”≠免费志愿
提要
很多人将公益慈善和志愿服务划了等号,认为做公益就是免费的,不接受募捐资金的一部分作为公益人员劳动报酬的做法,不认为公益也是一个行业。

次善行,一次争议,一次再普及。

成功为自闭症儿童群体筹款1000多万元的“小朋友画廊”项目,引发了一场争议,也让公众接受了一场慈善知识的再普及:善款是否应该直接给到画画的自闭症儿童、善款具体的预算情况应该如何公开、募捐是否可以引入商业活动……

接受澎湃新闻(www.thepaper.cn)采访的多位专家学者表示,这起事件确实反映出慈善组织在信息公开方面做得还不够好,但也折射出公众对慈善公益的认识不足,仍存很多误解。

很多人将公益慈善和志愿服务划了等号,认为做公益就是免费的,不接受募捐资金的一部分作为公益人员劳动报酬的做法,不认为公益也是一个行业。

慈善组织信息公开程度不够、不及时,反过来加剧了公众的误解及不信任。

不能只按照法律规定进行最底限的公开,而要积极主动将很有可能引发公众质疑的内容进行公开,才能消除公众质疑。” 北京师范大学法学院副教授、清华大学公益慈善研究院《中国非营利评论》执行主编马剑银表示。

深圳壹基金公益基金会秘书长李劲则建议,除了法律法规要求的最低标准,“为了赢得普通公众捐赠人和公众的支持,公益机构可以自己决定公开哪些信息、不公开哪些信息,引入良性竞争,让捐赠人和公众自行选择给予或者放弃支持。”

与西方国家的百年公益相比,中国的公益起步未久,其未来走向也成为业界讨论的焦点。从传统的“授人以鱼”到“授人以渔”,再到“改变渔业生态”,业内人士已经开始探讨商业慈善的实现路径。

公开弱

自2016年9月1日起施行的《慈善法》规定,只要在民政部门登记满两年的慈善组织,若机构治理和运作符合相关条件,便可以获得公募资格。慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。

在此之前,获得公募资格却难上加难,甚至有业内人士用“婆媳”来形容主管部门与基金会之间的关系。作为一直以来慈善机构的主角,基金会曾分为公募与非公募两种。

在以前,只有官方背景的公益性社会团体才可以拥有公募资格,且完全根据相关政策批出来的。”陆璇说。

此外,根据《慈善法》,如今即使不具备公募资格的组织和个人也可以和有资质的慈善组织合作开展公募,近期引发多方关注的“小朋友画廊”公益项目便属于此种情况。

多名法律及公益界人士近日向澎湃新闻表示,这一年来,慈善资源正通过更开放的方式进行良性竞争,有利于慈善资源更合理地配置。

希望到来,质疑也紧随其后。“公募得来的资金用在哪些地方”、“是否用在了’刀刃上’”、“是否存在诈捐”,一系列疑问直指公募的信息公开。

于亮是轻松筹的联合创始人兼首席运营官,他认为,慈善组织普遍在公募后续资金使用情况的监管上存缺陷,“现在绝大多数数据只能靠手动公开”。

2016年8月31日,轻松筹和另外12家单位一起,被民政部指定为全国首批可以统一发布募捐信息的互联网平台,公募信息的发布突破了慈善组织自身信息渠道的限制。

《慈善法》关于信息公开的第七十三条显示:“慈善项目实施周期超过六个月的,至少每三个月公开一次项目实施情况,项目结束后三个月内应当全面公开项目实施情况和募得款物使用情况。”也就是,“事后公开”(项目和资金使用情况)有一个“三个月”的宽松时间标准。

相比之下,有关公募“事前公开”的争议声更大。

按照《慈善组织公开募捐管理办法》的规定,公开募捐前,需将募捐方案(包括募捐目的、起止时间和地域、活动负责人姓名和办公地址、接受捐赠方式、银行账户、受益人、募得款物用途、募捐成本、剩余财产的处理等)在活动前十天报给有关民政部门,由民政部门向社会公开。

不过,这其中的“募得款物用途”一项并未明确包含资金预算。

一般基金会不愿意公开他们的项目预算。一方面,预算很可能是粗略计算,另一方面,也许一部分费用要做项目的宣传和推广,实际上这种情况在项目落地层面是合理的,但是公众可能会觉得,没有把每一分钱用在救助本身上。”于亮称。

除此之外,《慈善法》和现行的《基金会管理条例》要求慈善组织(基金会)每年向民政部门报送年度工作报告(包括财务会计报告),接受检查,同时民政部及时向社会公开对慈善组织的检查评估、表彰处罚结果。

于亮介绍,目前只有很少部分的基金会会主动公开民政部的审计结果,“普通百姓看审计报告也很难看出门道。”

信息到底如何公开才算足够透明?多名学者和律师向澎湃新闻表示,信息公开应更加积极主动、明确详细,但却不适宜设置硬性规定。

国内以前的慈善组织常常忽视和用户之间的交流。现在是互联网时代,已从单一个体的大额捐赠变成了很多个体的小额捐赠,需要把这些小额捐赠人的一次性捐款变成长期、定期捐款,这个关系的培养就建立在反复的信息沟通上。”于亮说。

在他看来,从慈善组织角度出发,只有将公募项目所有资金流转的票据向公众公示,才能证明资金的合理合规使用。

轻松筹正在做区块链方式公开数据,希望每使用一笔资金,出处都能自动录入,相当于建立一个电子账本,所有账目信息都能体现出来。”于亮介绍,目前一些基金会也有意向引进区块链技术,但被费用压力、内部财务流程等问题牵制未能改变。

不信任

公众对公益慈善的理解需要一个知识上的转型。”北京师范大学法学院副教授、清华大学公益慈善研究院《中国非营利评论》执行主编马剑银接受澎湃新闻采访时这样说。

在他看来,认知公益有两个维度,一是通过捐钱、捐时间做志愿服务,二是以公益为职业,用劳动换取自身的生活成本。

问题在于,公众混淆了两者,将做公益与志愿服务划了等号。“在慈善组织里有大量的专业人士,跟其他单位没什么区别,只不过是从事的领域不一样而已,这并不意味着要志愿服务,做公益不一定就是免费的。”马剑银表示。

上海映绿公益事业发展中心发起人、董事长、总干事庄爱玲,以具体的项目对公益事业的专业性做了进一步阐释。

以做自闭症儿童的公益机构为例,并不是谁都会做自闭症儿童康复教育的,首先你要了解自闭症,学习康复教育技能,然后还要经过专业人士的代教、督导等过程才能独立做自闭症儿童的康复教育。”

在庄爱玲看来,这个过程与到师范院校学习才能登上三尺讲台教书没有区别,都体现了所属行业的专业性。

在京衡律师上海事务所律师邓学平看来,公众对公益慈善的不信任,还缘于我国《慈善法》、《慈善组织公开募捐管理办法》等相关法律法规出台较晚。之前有关慈善组织的法律规制缺失,这也在一定程度上造成了募捐程序不规范的现象,反面案例的曝光,也就进一步引发了慈善组织公信力的问题。

自上世纪90年代以来,为促进公益事业的发展,我国相继出台了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》、《中华人民共和国慈善法》等法律法规。

曾参与慈善法修订研讨的复恩社会组织法律服务中心创办人、理事长陆璇认为,为避免被所谓的慈善组织诈捐,除了政府要积极开展普法教育,公众自身也应该学习相关法律知识。“学好法律知识,就会意识到慈善组织应该出示相应的资格证书、年报等材料以证明筹款的合法合规。”

马剑银也表示,公众应该对自己负责,承担有可能被骗的风险。

庄爱玲呼吁公众对公益机构和具体的项目要有耐心,中国的公益事业的全面兴起,其实是在2014年国务院颁布《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》之后,与欧美百年公益史肯定是不能比的。

同时,她也强调,公益机构应该通过各种形式邀请公众参与到具体的活动中来,形成良性互动,“公众知道你究竟在做什么了,才有可能消除误解,愿意给你捐钱。”

待修规

《慈善法》于2016年3月16日由全国人大通过,同年9月1日正式施行。

马剑银在接受媒体采访时认为,《慈善法》的一处表述不规范,即第十条第2款的“本法公布前已经设立”的措辞。

据《南方周末》报道,这意味着在《慈善法》公布日(2016年3月16日)前设立的慈善组织可申请认定为慈善组织,而慈善法实施日(2016年9月1日)后新设立的非营利组织可以直接登记获得慈善组织身份,偏偏处于两者中间近半年时间里成立的社会组织不知如何获得慈善组织身份。

法律维度亟待解决的还不只这些。马剑银透露,《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》这三大条例作为《慈善法》的配套条例,本应在《慈善法》出台后也修订出台。但一年多过去了,还处于征求意见阶段,“无论学界还是业界都希望这三个条例的修订版赶紧出来”。

他还认为,现行的三大条例与《慈善法》并不是很匹配,尤其是《民办非企业单位登记管理暂行条例》针对的是民非,而《慈善法》里又出了一个新概念“社会服务机构”,现实的问题是,目前又没有一个相应的社会服务机构的法规。

那你的法律依据呢,什么是社会服务机构,慈善法里只是出现了这么个概念,没有具体解释,但圈内人士都知道它是原来的民非转过来的。”马剑银认为,亟需对《民办非企业单位登记管理暂行条例》进行修订,改为相应的社会服务机构登记管理条例。

此外,这部条例也没有规定一些民非到底什么样的情况下就可以认定为慈善组织。即便是2016年9月1日起施行的《慈善组织认定办法》也只是规定《慈善法》公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织,申请认定为慈善组织,适用本办法,并没提及民非。

参与过《慈善法》修订研讨的陆璇也同样表示希望新的条例尽快出台。他认为,这些法规不出台会导致很多困难。“比如那些没有被认定为慈善组织的公益组织,如何参与募捐活动需要有进一步解释,包括这些组织的活动地域也都需要进一步的解释和规范。”

他透露,很多在9·9公益日上出现的公益性组织并不是慈善组织,对它们来说,要规范发展,则需完善相关规定。

此外,陆璇认为,新条例出台也利于对公众开展普法教育,加强社会组织工作人员的法律能力建设。“公众对于非营利组织的法律规范不了解,进而会误会一些现代慈善的操作方式。社会组织不了解这些法律规定,也会犯错误。”

旧的条例为匹配《慈善法》要修订,才出台施行一年的《慈善法》的具体规定也要真正落实,以推动公益事业的发展。

《慈善法》第八十二条规定,组织、捐赠人、受益人依法享受税收优惠的,有关部门应当及时办理相关手续。

在法律学者看来,这条激励性措施并没有很好地落实,且有优惠的具体规定不明确。

马剑银说,对捐赠发票的使用没有很好地落实,现在实践中对自然人的捐赠是按月来抵扣所得税的,也就是说假如某人这个月捐赠了两万,只能抵扣他当月的所得税额,不可顺延或到年底集中抵扣。“这显然是不太合理的,严格来说与慈善法的基本精神相违背,因为税务部门这么做并没有法律依据。”

在陆璇看来,对慈善组织的税收优惠政策也是滞后的,并没有出台配套条例规定享受怎样的优惠。

商业慈善

中国慈善事业未来的定位和走向,成为众多专家学者讨论的落脚点。

深圳壹基金公益基金会秘书长李劲建议,政府和行业监管应遵循适度监管与互联网思维去中心化监管相结合的思路。

他认为,监管太严会限制当前中国公益行业特别珍贵的创新活力,监管太松会造成自律不严的机构钻空子,对行业的健康发展不利。

中心化的监管意味着,并不是所有的规范、规定和方法都由政府部门统一制订,而应充分运用互联网和市场机制,通过良性竞争,优胜劣汰,让公众用实际行动投票、选择。设立这样的机制,鼓励这样的机制,而不是集中制订标准和规范。” 李劲觉得,这或许是未来努力的一个方向。

陆璇对监管限制太严做了进一步解释,他说,国外根本没有管理费用和慈善活动支出的限制,而中国规定了慈善活动支出的最低限额和管理费用的最高限额。

在民政部、财政部 、国家税务总局于2016年10月11日联合印发的《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》中第七条规定,慈善组织中具有公开募捐资格的基金会年度慈善活动支出不得低于上年总收入的百分之七十;年度管理费用不得高于当年总支出的百分之十。对于暂不具备公募资格基金会,在这方面的限制则更多。陆璇认为,这一规定或许可以放宽一些。

虽然在国外没有规定限额,但不代表慈善组织可以随意使用善款。陆璇介绍道,在国外,如果挪用善款太多,比如百分之八十的钱都用于管理上,监管部门、相关利益方、捐赠人可以追究慈善组织责任。“美国纽约州有专门的慈善局,可以诉讼那些中饱私囊的慈善组织,但由于对管理费用没有硬性标准,双方可以在法庭上举证讨论,法官会具体案件具体分析。”

上海映绿公益事业发展中心发起人、董事长、总干事庄爱玲也表达了类似的观点,她认为法律监管应排最后,作最底限约束即可。作为具有广泛公众性的慈善行业,首先,公益组织要依靠章程自我约束;其次,鼓励公益组织自发成立行业协会,制定行业规范,使违规者无法立足;此外,公众包括媒体要监督公益组织的行为,还应该成立以监督公益组织为使命的公益组织;最后,法律约束作为最底限。

根据北京师范大学公益研究院的数据统计,2016年,全国共有各类基金会5559个,比2015年增长16.2%,其中公募基金会1730个,非公募基金会3791个,公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠625.5亿元,占2016年社会组织接收捐款总额的80%。

见证了中国公益从无到有,庄爱玲看好未来发展前景。“中国公益其实迅速发展也就五到十年的时间,我觉得再过十五年到二十年,我们应该会比现在做得好很多。”不过,她也坦言,要想达到欧美水平,还是需要相当一段长的时间。

陆璇认为,应提倡通过商业慈善来解决社会问题,多发展社会企业,解决问题的效率会更高。“商业手段强调,慈善组织本身要有一定的盈利能力,获得服务性收入。”

陆璇表示,在中国,能够以市场作为资源分配方式,公益与市场的关系实际上是一个有争议的话题。“公益市场化是不对的,但如果能将公益和市场的一些规则挂钩,实际上是很好的。”

来源:澎湃新闻  刘霁  温潇潇  蔡欢  编辑:程晓霞

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