冬日火灾多发 但问责制未必是最好的应对方式
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冬日火灾多发 但问责制未必是最好的应对方式
提要
问责制度,是中国消防水平提升和制度改革的一大阻碍,改进问责制的弊端是一方面,但更重要的是,对于火灾等安全生产事故,要把安全文化放在问责文化之上。

12月到了,火灾进入高发季节,过几天就是克拉玛依大火23周年纪念日。也许你会注意到,国内应对火灾,很重要的一点是找到责任人,重大火灾事故当天新闻几乎必有“相关责任人员已被控制”的报道,而如果伤亡情况严重,则几乎必有相关官员被问责下台。这种做法,能够有效减少火灾等安全事故吗?

安全事故问责制已成常态,人们习以为常,甚至觉得问责不够还要“问斩”

2003年的非典事件,让问责制度开始在中国变得引人注目,当年时任卫生部长和北京市长被问责下台,上千名官员因隐瞒疫情或防治不力而被查处。此后中国掀起过多轮“问责风暴”,尤其是重大安全事故发生以后,往往都会对官员进行问责。

这种做法,对于中国人来说,其实观念上很容易接受。中国古代有“天人感应”之说,天灾就是人祸,人祸还是人祸,出了事,就一定得有人承担责任。如今的问责制下,相关官员还可以只是免职下台,而在此前,问责的方式往往是承担刑责——克拉玛依大火就把十来个人判刑,多数是官员,包括当时在火场有救人行为、被严重烧伤的副市长赵兰秀,也因玩忽职守罪被判刑4年6个月。

最近,有学者对2004年到2015年之间的41个特大生产安全事故进行了分析,统计的结果是,涉及行政问责的人数共计894人,其中被问责对象中副厅局级以上干部共162人,有33份案例涉及副厅局级以上干部问责。总体问责力度还是挺大的。(《特大生产安全事故理性问责探究——基于41个特别重大事故调查报告的分析》,北京社会科学,2017)

老百姓对于问责制度,自然是欢迎的——官员工作不力,出了事故引发伤亡,你不倒霉谁倒霉?很多人的心态就是官员倒霉了才解气,认为只有官员倒霉才能让相关责任机构真正吸取教训。很多情况下,人们是觉得问责得还不够,应该加重官员的责任,甚至是“问斩”,才能防止事故重演,在很多人看来,人祸屡屡发生,是因为“犯罪的代价太低了”。

问责制的问题:回应了人们的不满,但并不利于调查事故原因,吸取事故教训

看起来理所当然的问责制,真的是一种能够有效减灾的好制度吗?未见得。前述关于41个特大生产安全事故的研究指出,“特大生产安全事故的问责更注重对媒体、社会的回应”,“过度关注事故的不良后果与媒体公众的关注度”,“对权责一致与过责相当规则的重视明显不足”,“过度关注控制手段而忽视问责本身客观的出发点和公平的目标”——说人话,就是当前的问责制更多的是找人“背锅”,而这些“背锅”的人是不是真的有责任,是可疑的,导致的结果是,“这种价值理性欠缺的问责不利于事故发生率的控制”。

这个研究结果,符合消防专家、美国俄克拉荷马州立大学消防与安全技术学院助理教授麻庭光的看法。多年来,麻庭光一直在其博文中表示,问责制度,是中国消防水平提升和制度改革的一大阻碍,“以问责制人祸论为目的的调查,和以求真相致减损为目的的调查,在对真相的取舍上有很大的不同。由于对当事人进行了问责,相关的诉讼、索赔、抚恤等结果也会受到影响。一句话,问责制干扰了灾难的经济本质,影响了索赔的效果,并导致真相难以公布。”“问责制和人祸论一旦推广开来,人人都有避祸的倾向,所以不敢说,不敢宣传,不敢调查,就是常见的结果。”“(问责制和人祸论下),没有让专家出头的调查制度、没有让常识普及的出版制度、缺乏树立可靠标准的理论基础以及推出执行审查标准的人才。”

麻庭光还举过一个古代的例子来说明,“问责制人祸论”的观念有多深入人心——南宋绍兴年间,庐陵人周必大,担任杭州监官。有一天突然失火,并延烧附近的民房。如果严格按照当时的法规(宋高宗制定了非常苛刻的防火法规),负责管理的吏员应当定死罪。周必大了解到,如果是监官负责,只会撤销职务,于是就给下属吏员顶罪。结果就是周必大丢官,属下免去了一死。后来周必大因别的机缘做到了宰相,人们都在感慨好心有好报。然而这个故事真正的教训其实在于,南宋朝一直备受火灾困扰,其实与当时的气候特征有关,火情往往不是个人可以控制的,而官府的应对方式却极为苛刻,负责者往往要定死罪——死罪好定,但解决不了问题有什么用呢?

与问责制配套的,还有“火禁”措施,这就是前面说的,因为害怕问责制和人祸论,官员采取了用力过猛、不考虑民众实际情况的安全措施。结果呢,影响民众的生计,民众反而偷偷地开违法小店。麻庭光举了个例子,公元1288年,元代画家高克恭在杭州当官的时候,发现当地人经常失火,调查发现,因为当地火禁甚严,所以大家都违法“夜作”。所以,高克恭把杭州火禁永久地废除了,大家都称“便”,安全性反而提高了。

一些国外的研究者对问责制的弊端做过系统的研究。研究发现,在问责体制下,为了显得有能力或者没有偏见,官员可能会做出五类劣质决策:1、迎合民意的决策;2、故作姿态的决策;3、固守己见的决策;4、民粹主义的决策;5、政治正确的决策。总而言之,问责制并不是很多人想象得那么好。(张友浪《加强官员问责,也可能带来负面效果》)

更何况,很多决策者也清楚,问责制其实是做给舆论看的。惩罚的力度是否真的如表面显示的那样严厉?很多人都发现,受处分的官员经常在不到一年的时间内就重出江湖——这其中的道理相当好理解,某个官员虽然名义上管某一块,出事了要担责,但细究之下出的问题可能与官员的管理关系并不大,意外因素居多,当时为了平民愤要问责,风头过了不进行补偿,岂不就“官不聊生”了?这就是真实的官场逻辑。

比起问责制,安全文化的提升要更加重要

以上的讨论并不是说,问责制就一无是处,问责制在推动官员重视问题、解决问题上,肯定是有作用的。关键在于要解决问责制的弊端。

前述基于41个特别重大事故的研究指出。其中一个关键在于要权责一致,确保过错与责任一致性,明确行政人员所拥有的权力和承担的责任。所以,要确定政府的职能设置,分清政府中上级与下级的职能分工,确保层级与权力和责任相对应,明确每个行政人员的权力和责任。这样出事了该找谁才能找得准,也能督促对应的官员在平时的工作中就注意防患于未然。

但更重要的是,对于火灾等安全生产事故,要把安全文化放在问责文化之上。出事了,首要的不是问责官员,找替罪羊,而是从技术角度对事故进行调查,并进行复盘。像克拉玛依大火这种令举国悲恸的大灾难,迄今为止并没有公布过详尽的调查报告。到场人数、起火时间、救援时间、救援有没有延误,仍然有许多争论,同样,大部分公众从这场大火在消防逃生方面吸取到的,也极其有限。例如,火灾中的烟气是最大的威胁,如果克拉玛依大火能教会民众这个道理,就不至于二十多年来接连不断地发生许多大规模烟气致死的惨剧了。

而在美国,遇到重大灾难性事件,美国总统(或国会)是需要召集第三方科研力量,仲裁各方责任的,为的是给民众一个科学的交待和教训,这是理性的做法。例如,100多人死亡的罗德岛大火,美国就通过立法让国家科技研究所的院士和博士们调查火灾,出台了非常详尽的调查报告。

遗憾的是,在中国,“吸取教训”这个问题到今天都没有很好地解决。民众对于消防知识和逃生观念都是压倒性地不足,出事了不知道怎么处理,这是往往灾情不严重但伤亡却惨重的原因。近期一场火情不算严重的火灾,有一位幸存者,依赖所在公司每周两次的消防培训和每月一次的消防演习,成功死里逃生。然而绝大多数人是无法做到的。

安全文化的提升,必须开始重视了。

来源:腾讯  丁阳  编辑:程晓霞

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