2020年3月1日，《政府购买服务管理办法》（下称《办法》）正式实施，标志着2014年出台的《政府购买服务管理办法（暂行）》（下称《暂行办法》）正式退出历史舞台，政府购买服务改革进入了全新的时代。

与《暂行办法》相比，《办法》呈现了哪些新的特点？对社会组织的发展又会产生什么影响？疫情期间，政府购买服务又是如何发挥作用的？带着这些问题，善达网专访了上海交通大学国际与公共事务学院教授、中国公益发展研究院院长、中国城市治理研究院研究员徐家良。

 “《办法》指明了政府购买服务的方向”

马广志：您能否先介绍一下《政府购买服务管理办法》出台的背景？

徐家良：政府向第三方购买服务，是我国建立市场经济体制及实现政府职能转变的一个关键。2013年9月，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出要规范有序开展政府向社会力量购买服务工作。这是一个标志性的文件。

2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式把推广政府购买服务确定为一项重要改革任务。2014年12月，财政部、民政部、工商总局制定颁布《政府购买服务管理办法（暂行）》，对政府购买服务的主体、对象、内容、程序、预算管理、绩效和监督管理等方面作了一系列的规定，推进了政府购买服务改革。

《暂行办法》施行以来，随着“放管服”改革的优化，以及党的第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，政府购买服务面临着改革的新形势、新发展和新变化，同时，执行《暂行办法》的部分地区出现了购买内容泛化、购买主体和承接主体把握失当、购买后评估失效等问题。

在这种情况下，就需要对《暂行办法》进行修改，进一步调整政府购买服务的主体，指明政府购买服务的改革方向，规范评估行为，同时以部门规章的形式硬化制度约束，为政府购买服务行为提供制度保障。

马广志：相比此前的《暂行办法》，您认为《办法》有哪些亮点？

徐家良：我觉得《办法》有这样8个方面的显著变化和特点：

一是结构上更清晰。《办法》共分七章三十五条，层次感非常强，一目了然，而《暂行办法》是不分章的，全是“条”。

二是管理上更规范。原来是“暂行”的，有些规定比较粗，如对购买服务的评估，仅仅强调第三方评估，而忽视过程评估和评估效果，现在则是正式的，显然在管理和操作上更规范了。

三是法律效力更高。《暂行办法》是由财政部、民政部、工商总局三个部门制定的，属于行政规范性文件；而《办法》则属于部门规章，部门规章层级要高，法律效力也更大。

这从两者出台的依据也能看出来。《暂行办法》依据的是《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《 国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，两部法律，一个党的文件，一个是行政规范性文件，行政规范性文件的依据相对比较宽泛，可以包括党的文件。而《办法》依据的就是法律本身，包括《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国合同法》这三部法律，显然后者比前者的法律依据更充分、更权威。

四是目的更具体明确。对“转变政府职能”的提法前后顺序变了，《暂行办法》是为进一步转变政府职能，推广和规范政府购买服务，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。《办法》则是先提“对政府购买服务行为进行规范”，然后再提“促进转变政府职能”，最后落脚点是放在“改善公共服务供给”上。也就是说，规范购买行为和转变政府职能仅仅是一个前提和基础，目的还是如何把公共服务做好，真正体现“值得买”、“买得对”、“买得值”的价值理念。

五是进一步调整和扩大购买主体和承接主体。《办法》将政府购买服务的主体由原规定的“各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位”拓展为“各级国家机关”，强调了购买主体的“国家机关”属性，除行政机关外，立法机关、司法机关、党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关使用财政性资金购买服务的等都可以参照执行，主体范围扩大了。

承接主体的范围也发生了变化，特别强调 “农村集体经济组织”和“基层群众性自治组织”。同时，还把具备条件的个人也作为政府购买服务的承接主体。原来的承接主体都是法人，没有自然人，现在出现了自然人，这主要考虑是，在城乡基层社区或某些特殊行业领域，可能存在组织型承接主体缺乏或优势不足的情形，政府可以向个人购买服务，专家学者也可以个人身份提供政府咨询、专业评审等服务。

从这里可以看出，随着政府购买服务数量的增加和范围的扩大，许多购买事务都与社区、基层的公共事务密切相关，这就需要有了解熟悉这一方面事务的承接主体来提供服务，增加农村集体经济组织、基层群众性自治组织和个人三类承接主体，反映出购买服务的这一方面的发展趋势，务实求真，强调操作性与可行性。

六是首提政府购买服务内容的“负面清单”。《暂行办法》规定了纳入政府购买服务指导性目录，是“正面清单”。近年来政府购买服务日趋严重“购买内容泛化”问题，很多地方出现了以政府购买服务名义违法违规举债融资或用工，加剧了财政金融和人事管理等风险。因此，本《办法》改变方式，把“正面清单”调整为“负面清单”，通过“负面清单”，严格界定了政府购买服务内容范围，等于是为“叫停”上述违规举债的行为上了“双保险”。

七是定位精准。《办法》提出，政府购买服务要突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与保障和改善民生密切相关领域的公共服务，具体的公共性和公益性标准来自国家基本公共服务标准，如果吻合的，就购买，如果不吻合，就不购买。

八是完善了政府购买服务的全过程绩效管理机制。《暂行办法》重视推进政府购买服务绩效评价工作，强调第三方评价。而《办法》完善了这一绩效管理机制，突出事前、事中和事后的全过程评估，这其实是强调了“政府购买服务买得值”的问题，即明确政府购买服务应当开展事前绩效评估，定期开展绩效评价，探索运用第三方评价评估，加强评价结果运用。这对政府购买服务项目的规范有序开展、预算管理的水平以及财政资金使用效益，都有很好的促进和提升作用。

“将推动国家治理和社会治理向纵深发展”

马广志：《办法》专门强调“公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体”。这是为什么？

徐家良：《办法》对这二类组织作出既不是购买主体又不是承接主体的规定，可能根据常规的状态来思考的，既然你们已经承接了政府的相关职能，那就把它做好就行了，应该与购买没有关系了。

但我觉得这是一个可以讨论的问题。从购买主体来说，这些事业单位接受相应的公共服务职能，完成政府交办的任务，事情到此就结束了，即百分之一百的任务，百分之一百的完成。但实际状况可能不是这样的，有一些公益一类的事业单位、群团组织，有些事务自身完成不好，需要借助社会力量来完成效果更好，这就成为政府购买服务的购买主体了。

作为承接主体，公益一类事业单位和群团组织，完成政府交办的公共事务后，就没有精力去做其他的事，这是一般的情况。但在特殊情况下，这二类组织，在完成预期的任务外，却可能既有时间又有精力去承接政府购买服务的有些项目。

从以上情况来分析，《办法》是从狭义上来理解政府购买服务的，强调购买主体和承接主体的本职工作。如果从广义上来理解政府购买服务的话，购买服务的价值在于，如何使现有的事业单位能够更好地与社会力量作更多的沟通与交往，借鉴社会化和市场化运作方式，提高管理效率最大化，减少行政化，更“接地气”。

马广志：政府购买服务和社会组织的发展是您的学术研究重点之一。您认为，新出台的《办法》对社会组织发展有哪些促进作用？

徐家良：我们知道，社会组织发展主要存在两个障碍，一是缺钱，资金来源少；二是缺事，许多事情政府都做了，政府规定这个不能做，那个不能做，导致社会组织无事可做。

《办法》规定，政府购买服务突出的重点在民生保障上，比如民生保障领域的社会事业、社会福利、社会救助等服务项目，社会治理领域的社区服务、社会工作、法律援助等服务项目，都是要重点购买的。这些都是社会组织比较擅长的领域。空间有了，资金也有了，接下来就看社会组织的水平和能力了。

第一，社会组织要善于跟政府打交道。要了解政府的运作方式，把政府购买的事做好，把钱花到点子上，提高社会公众的接受服务的满意度，最大程度上获得政府的信任。

第二，社会组织要学会营销。社会组织之间的竞争同样不可避免，在提高自身能力的同时，需要做好媒体营销和社会营销，双轮驱动，才能稳健快速地得到发展。

第三，社会组织结构形式与治理机制要发生变化。要从原来的社会组织自身运作，变为社会组织与政府、企业的多元运作，适应外部环境的变化。

第四，社会组织要重视服务绩效。社会组织不分配利润，为社会提供公共服务，社会组织一定要重视能力建设和水平提升，回应政府和社会的需求，要特别满足基层社区和困难群体、弱势群体和特殊群体的需求，不能自娱自乐。

总之，《办法》突出了社会组织等社会力量参与国家治理和社会治理的优势和作用发挥，必将推动社会组织的创新发展。

马广志：您认为《办法》出台后，对我国国家治理和社会治理会产生哪些影响？

徐家良：政府购买服务有利于引导社会力量参与公共服务提供和社会治理，重构政府与社会的关系。《办法》的出台是我国政府购买服务走向新阶段的重要标志，必定对国家治理和社会治理产生很大的影响。具体来说，有这样几个方面：

第一，《办法》会进一步理顺政府、企业与社会组织的关系，企业和社会组织主体地位得到加强。原来我们是“大政府、小社会”，后面会向“中政府、中社会”前进，最后变成“强政府、强社会”，社会自主性越来越大。

第二，优化政府购买服务，有助于在“放管服”改革中进一步明确政府职能。进一步明晰简政放权的标准，厘清政府监管的边界，扩大社会服务的范围，更加符合基本公共服务的标准和规范。

第三，政府通过购买服务方式将公共服务事项交给社会组织等社会力量承担，充分发挥了社会力量在国家治理和社会治理中的协同作用。对社会组织来说，公信力越高、专业能力越强、参与治理绩效越好的社会组织，发挥作用和施展才华的途径、渠道会越来越宽。

第四，政府购买服务需要社会化和市场化，但不是一味地去”行政化”。《办法》的具体规定为政府和企业、社会组织等社会力量之间的协同合作创造了良好环境，将推动国家治理和社会治理向纵深拓展。

第五，社会组织要准备好后购买时期的工作。当政府认识到有些服务不再需要由政府购买时，这些服务就成为社会组织自身工作的一部分，这就需要社会组织加强能力建设，真正承担起相应的服务职能。

马广志：新冠肺炎疫情给国家的治理能力带来了严峻的挑战，针对目前疫情防控的特殊情况，您如何评价政府购买服务在其中的作用？如何发挥这种作用？

徐家良：首先，特殊时期要特殊处理。新冠肺炎疫情的有效防控依托于政府的应急管理能力和统筹协调能力。疫情期间，政府购买服务中补充了政府应急救援的力量，通过将社会救援力量纳入到政府应急救援体系之中，进一步提升了地方政府应急救援的整理能力。同时，政府购买服务将专业化的志愿团队吸收到应急管理体系之中，确保了志愿团队在应急处置的关键时刻能召之即来、来之能战、战则能胜。

政府购买服务在新冠肺炎疫情期间发挥了一定的作用。财政部于1月26日印发《关于疫情防控采购便利化的通知》，提出采购疫情防控相关货物、工程和服务的，应以满足疫情防控工作需要为首要目标，建立采购“绿色通道”，可不执行政府采购法规定的方式和程序，采购进口物资无需审批。这一规定为地方政府征用酒店、体育场馆等设施隔离新冠肺炎疑似病例提供了支持，提升了疫情防控的效果。

其次，受疫情影响，很多地方的政府财政出现困难，可能产生购买服务量下降，这会使一些社会组织陷入生存和发展的困境。所以，政府应该适当减免一些税收，从有限的财政中安排一定量的专项经费加大政府购买社会组织服务的项目量，确保社会组织渡过目前最困难的阶段。

编辑：马广志