应对未来突发公共卫生事的核心——社会动员和社区参与
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传播促进发展 疫情  
应对未来突发公共卫生事的核心——社会动员和社区参与
提要
本文介绍了传播促进发展(C4D)的概念、与社区动员和社区参与相关的重要发现、其核心部分的主要经验教训以及对未来疫情爆发和其他紧急情况的建议,希望可以为持有相关疑惑的一线组织以及其他关注社区参与的响应机构和人员带来一些新的启示。

社会组织抗击新冠疫情协作网络从成立到现在,一直在积极地收集参与抗疫工作的一线行动伙伴所面临的问题和挑战,并形成阶段性的评估报告来推动行业伙伴对应急领域进行探讨和开展深入研究(请参考《疫情应对中的一线组织的需求评估报告》)。在收集到的问题和挑战中,有多家机构对此提出了需求。有的组织提出如何与社区建立关系的问题,提出“居民/基层村民组不是很配合”、“怎么样解除误解”;有的组织提出了现阶段与社区沟通面临的问题,如“怎样减少/接触误解”;有的组织提出了深入社区工作时的安全问题,如“有限对接社区,怎么样更安全高效的进入工作状态”等。

另外,有多家机构在社区防疫方面提出了疑问,但问题皆与社区合作或者与社区和家庭宣传相关。由此可见,在抗疫工作中,如何在社区中有效开展工作成为众多一线组织关注的焦点问题之一。针对这个方面,“一线问诊”第四期探讨了疫情下社会组织如何参与社区工作的问题。与此同时,我们也从《全球健康 - 科学与实践》(Global Heath: Science and Practice)挑选出与社区动员和参与相关的文献与大家分享。

介  绍

2013年12月,埃博拉病毒在西非爆发,随后蔓延至几内亚、利比里亚和塞拉利昂。社区一级一直在采取行动管理其自身的风险,其中许多努力得到了回报,但当时的正式救援行动却很少关注社区结构内的工作,也不承认传统的社区应对战略和其对救援效果的影响。随着疫情的发展超出了最初的预期,并且由于临床方法的局限性和当地系统的薄弱性,要求社区参与和社会动员的压力越来越大,社区参与和社会动员成为改变救援效果、预防和控制疫情的关键。社会动员和社区参与核心的主要功能是协调各方努力,规划战略以关注关键行为,包括衡量和报告关键绩效指标。

传播促进发展(communication for development,简称C4D),是指一个用于分享包括社会规范在内的思想和知识的双向过程,通过使用一系列传播工具和其他方法,使个人和社区能够改变行为并采取行动来改善生活。在紧急情况下,C4D有助于在多个层面促进变革——从利用支持来影响和实施政策,到激励和动员社会组织,以及积极增强家庭和社区的能力来发现问题、提出解决方案并采取行动。

本研究通过与联合国儿童基金会的工作人员进行系统的讨论,得出了以下从西非埃博拉救援行动中获得的重要传播经验教训。

传播经验框架和关键要点

领域1:战略和权力下放
社区参与的权力下放
为社区参与提供资金支持
为社区参与提供用品,如摩托车、手机和通话时间、海报、印刷品、广播公告和广播节目

领域2:协调和标准化的操作流程
协调社区参与
社区参与干预措施的及时性和相关性
在社区参与过程中采用标准化的操作程序

领域3:进入社区和引入社区参与
进入社区,倾听他们的意见并赢得他们的信任
社区护理中心周边的社区参与
对学龄儿童的干预和“重返校园”计划
儿童保护和儿童友好空间
与幸存者一起合作,就耻辱和歧视问题提供咨询或解决问题

领域4:传递消息
谣言追踪
打造和调整关键信息

领域5:伙伴关系
建立广泛的伙伴关系以促进社区参与
与宗教领袖合作
与当地记者和社区电台合作

领域6:能力建设
社区参与能力的建设
人员管理,包括招聘、培训和持续支持

领域7:数据和效果监测方面的创新
数据收集和可用性
研究
制定社区参与或其他监测和评估问题的指标

研究发现

1.战略和权力下放

经验教训:

建立一个针对关键行为的综合战略,在救援的所有阶段将社区放在中心位置,并通过综合的、高质量的C4D策略推动权力下放。

受埃博拉疫情影响的三个国家的救援项目使用了一些与健康相关的行为改变理论来制定C4D策略。这些理论包括社会生态模型(the socio-ecological model), 供应-促进环境-需求(the Supply–Enabling Environment–Demand,简称SEED)模型和变革阶段理论(the Stages of Change Theory)。
加强对有影响力或可信赖的信息来源的识别,这是在农村和城市环境中建立社区信心的先决条件。
需要快速适应不同的环境,这就需要对C4D采取分权的方法,并且战略上需要从一开始就考虑社区和文化层次结构以及其他当地因素的复杂性。
方法必须根据具体情况而定。不同群体需要不同的信息和行动,并且这些努力需要与社区的预期相协调。

2.协调和标准化的操作流程

经验教训:

在各级建立稳固的C4D领导地位,并掌握协调合作伙伴的必要权限。从一开始就引入并实施C4D的标准化操作程序,将其作为一个中心协调和质量保障工具。专注于协调能力,以管理C4D的权力下放和跨所有部门的资源,并在救援的所有阶段进行详细规划。

在救援的早期阶段缺乏高水平和可信的领导,延误了整个救援过程中C4D的有效实施和协调,因此确定C4D工作的许多合作伙伴的有效领导和协调是更快地克服挑战和提高规划成效的核心。
随着疫情的蔓延,救援措施也分散到各地区执行,人们更加需要明确的领导和强有力的协议,以连贯一致的方式指导救援战略的各个方面,例如从进入社区的方法,到社区的微观测绘,到准确的数据收集等。
一方面需要灵活、反应灵敏和权力下放,另一方面需要在协调一致、精简的方法之间实现微妙的平衡。
标准化的操作程流程提供了必要的权威性以要求C4D与其他部门和基础相结合,以统一应急响应,并要求C4D标准化的操作流程尽早提供给所有合作伙伴,并强制执行以提高C4D的质量和一致性。
理想情况下,所有执行伙伴都会认可标准化的操作流程,并进行标准化培训,作为其人员参与正式救援的一项要求。
标准化的操作流程需要根据流行病学调查结果和其他相关因素进行常规审查和调整。

3.进入社区和让社区参与

经验教训:

寄希望予受信任的当地社区成员,培养其作为动员者,并加强更广泛的社区系统,以增强其长期的复原力。在考虑对特定的子群体进行更专业的沟通时,确定具有强大影响力和相关性的关键影响者和沟通渠道。

开发和利用社区自身的知识、态度和C4D技能来形成本地解决方案至关重要,这需要随着时间的推移进行投资,建立真正的伙伴关系,并开放地听取社区的意见和及时采取适当的行动。
在现有社区参与平台的基础上构建,是获得社区参与和信任的必要条件。
缺乏协调导致外人未经通知进入社区,造成了民众焦虑。
与外部人员相比,本地动员者(即经过C4D培训和支持的现有社区成员)将拥有更明晰的洞察力、更多的社区信任和可持续网络。本地动员者在以下三个特定领域发挥了关键作用:1)克服社区的阻力;2)了解当地情况;3)转型和新出现的问题。
就传播渠道而言,在所有三个国家,无线电广播都被认为在语言和信息方面具有最有效的传播范围和最大的灵活性。

4.传递消息

经验教训:

流行病传播的模式随着时间的推移而变化,相应地必须不断调整与社区对卫生问题的理解、信息需求以及最有可能预防和控制感染的内容最相关的信息和战略。特别是在预防埃博拉的基本知识方面,关键信息的传播被强调为应对措施中最重要的要素之一。

随着时间的推移,消息的演变是必要的。负面消息迫使人们远离有组织的服务,转而寻求未经测试的治疗方法。
虽然传递消息的简洁性对于理解很重要,但是过度简化则无法提供足够信息。这样的消息很普遍,特别是随着流行病的发展更是如此。
社区抱怨缺乏针对非埃博拉疫情问题的服务。
这三个国家的政府都与美国疾病预防控制中心、联合国儿童基金会和其他合作伙伴进行了协调,通过每周不断变化的主题更新最新情况、改善信息流和消除谣言。这些消息随后与无线电通讯、宗教布道和其他社区频道同步。

5.伙伴关系

经验教训:

以社区为本,投资战略伙伴关系以实现短期和长期目标,建立与社区对卫生问题的理解和控制疫情最为相关的战略、技能和其他资源。

在救援过程中,与社区、宗教领袖、记者和广播电台的合作伙伴关系是取得成功的关键因素,这加强了社区作为C4D核心合作伙伴的原则。
随着埃博拉疫情的蔓延,一些组织从受影响国家撤出,而新的组织前往救援,许多新的工作人员抵达当地。这给在不同伙伴之间的协调和建立信任带来了巨大挑战。
在回顾疫情的第一阶段时,所有三个国家都过分强调了制作简单材料来传达关键消息,而其中的一些资源其实可以用于更复杂的任务,包括加强社区参与。
在第二阶段,合作伙伴之间的协调显著得到了改善,为管理关键消息、协调、研究和其他任务而建立的伙伴机制(例如工作组)变得更加有效。

6.能力建设

经验教训:

在管理和技术技能方面建立和支持具有C4D能力的当地和国际专业人员网络,这些专业人员可供迅速部署,并在相当长的时间内在岗以作为国家系统的补充。

在紧急情况下,如埃博拉疫情期间,通常在吸引和维持具有足够多有能力的人员方面会遇到挑战。工作人员的高流动率影响了工作的连续性,阻碍了协调工作的开展。
关于C4D,各方面能力的欠缺,导致出现了太多“扩音器式”的大众传播,综合卫生促进和行为科学的缺乏,以及协调、领导、管理和战略能力的不足。
与城市、农村或偏远地区的实地工作所需的技术技能相比,在这三个国家不同程度参与C4D的组织数量之多,所需要的与中央管理相关技能也极为不同。今后,应为工作人员提供共同的指导,令其接受商定的标准化操作流程和最低标准的培训,并给予包括支持性监督在内的持续支持。特别是考虑到紧急情况可能带来的压力,这项措施有助于保持人员健康和减少离职率。
为了使C4D正式成为全球人道主义基础设施的一个组成部分,需要建立一个C4D专家全球网络以增强应对激增的能力,以及处理行政问题、部署前培训和快速招募的标准化流程。
无论该组织是国际性的还是来自当地,都应在组织内各个层面协调好动员者的激励和报酬。

7.数据和效果监控方面的创新

经验教训:

建立明确的C4D流程和影响力指标,建立可访问的统一的数据监测平台,努力在实时数据分析以及向社区和主管部门快速反馈以提供决策依据方面进行创新。

各种来源的综合资料不足,数据的传播也不够充分,无法跟上疫情的发展。
由于C4D是过程导向的,因此在一开始很难就哪些有用的指标可应用于受影响国家达成一致。
为知识、态度和实践的调查提供了强有力的证据,证明C4D正在产生影响,并且对改善决策和计划战略至关重要。
在所有三个受影响国家都应用了手机嵌入式平台和移动信息的创新,以收集实时社区信息,吸引年轻人等代表性不足的群体。
通过实时分析和清晰的社区反馈机制,增加合作伙伴对通用监测平台的访问权限,这对于管理未来的疫情爆发至关重要。
需要就预先确定的C4D指标和机制达成共识,其中包括加强关键活动的协调,并在合作伙伴中监测其效果。
从紧急情况一开始就制定一个检测和评估计划以支持总体C4D战略也至关重要。


对未来疫情爆发和其他紧急情况的建议

从西非埃博拉救援行动,特别是C4D应对措施中汲取的经验教训基于一个非常具体的背景:局势迅速发展、意外不断、受影响最大的社区基本上都是低收入和偏远的社区,以及他们通常持有难以改变的传统习俗和礼仪。尽管如此,从埃博拉救援行动中揭示的基本原则仍可以适用于未来的疫情爆发,尤其是在未来需要将重点放在预防和治疗上。此外,从对这次C4D干预的分析中得出了一些经验教训,包括尽早让社区参与进来、了解社会和行为的动态以制定应对措施、适应流行病的演变和社区的反馈以及促进社区通过相互问责机制发挥更为核心和积极的作用,这些经验教训如今已广为人知,并且不应被忽视。
 
各种概念和理论模型已经应用于卫生和发展规划,包括在应急响应中也得到了应用,以更好地解决社会和行为动态方面的问题。
尽管存在差异,但从西非埃博拉疫情和其他事件以及长期挑战中汲取的经验教训有许多相似之处。这些公共卫生问题所凸显出的不可忽视的社会维度突出了社区参与的中心地位以及社会和行为变化的广泛影响。
作为正式工作分组系统的一部分,实施组织需要在明确标准化操作流程、工具、培训和持续支持方面加强其履行C4D职责的能力。
从埃博拉疫情中得出的经验也充分表明需要加强治理和问责,最好通过一个公共平台来加强更广泛的系统,如数据系统、标准化指标、供应链,并且使用实时技术。
加强国家和地方政府有效应对此类紧急事件的能力,包括重点关注发展传播和风险沟通,这是核心所在,而这反过来也可能要求实施更严格的问责制。
应大力支持和相应资助在正式人道主义基础设施内建立一个全面运作的C4D协调机制,因为未来的成功有赖于此。
上述几项需要更多可预测的资金资助。
从其他长期存在的跨领域问题中得到的经验表明,公司化管理协议和实践是必要的。

结  论

在几内亚、利比里亚和塞拉利昂,人们认识到埃博拉病毒不仅是一个健康问题,也是一个社会问题,同时,这些国家也认识到早期社区真正的参与所带来的价值。这是从埃博拉疫情中汲取的根本性的重要教训,并且应谨记这一教训,因为如果C4D的合法性从一开始就得到各部门的承认,具体紧急情况之外的亟待处理的一系列问题就都能得到有效的支持。
 
综上所述,有关社会动员和社区参与的核心部分的主要经验教训如下:

培养值得信赖的当地社区成员,以促进深入社区和社区参与。
使用与社区有广泛联系和相关性的关键通信网络和渠道,例如资源贫乏环境中使用无线电或依靠基于有信仰的组织。
投资建立战略合作伙伴关系,以利用相关的能力和资源。
支持建立一个可供长期快速部署的传播专业人员网络。
在促进一致性和品质的中央机制和权力下放之间取得平衡,以实现灵活性和适应当地需求。
随着时间的推移和疫情模式的不断变化,例如从控制疾病传播转为对于幸存者的支持,应逐步发展传播和消息传递的方法。
建立清晰的传播指标,并实时分析和共享数据。

来源:基金会救灾协调会


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