2020年9月24日，中国社会科学院社会政策研究中心、中国灵山公益慈善促进会、北京大学非营利组织法研究中心、北京师范大学公益慈善与非营利法治研究中心、凤凰网公益、爱德基金会传一慈善文化基金在北京联合主办“社会参与《慈善法》首次执法检查研讨会”。
与会者普遍认为，作为慈善领域第一部基础性、综合性法律，《慈善法》的实施对促进慈善事业法治化、专业化发挥了重要促进作用。与此同时，随着经济社会的快速发展，尤其是数字技术的不断迭代，《慈善法》立法时所未预料到的新情况不断涌现，执法中出现了慈善监管趋严而培育发展不足等问题，使得以《慈善法》促进慈善事业发展的良好意愿未能得到有效实现。面对现实，需要实事求是、深入冷静分析，分清哪些现象是社会环境条件变化、体制机制改革不到位引起的，哪些是立法本身或法律配套或行政执法导致的，哪些是慈善组织自身意识与能力造成的，哪些又是社会公众慈善认知与理念使然，分门别类予以处理。
与会者认为，目前各类问题盘根错节，错综复杂，仅凭执法检查，督促相关政府部门在执法层面努力，已经难以有效解决问题。在本次执法检查总结的基础上，启动《慈善法》修法程序，已是当务之急。
*本建议稿已送交全国人大常委会慈善法执法检查组，并被作为参阅资料提交十三届全国人大第二十二次常委会，供审议时参考。
关于《慈善法》执法检查后启动修法程序的建议
本建议起草前后，共征求了近70名各界人士（包括实务界、学界、企业、媒体和政界）的意见和建议，执笔人与意见征求名单见文后；发布时，原建议中的长段落进行了重新划分。
世界正面临百年未有之大变局，中华民族伟大复兴的外部环境发生重大改变。中央提出的铸牢中华民族共同体意识，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是新时期治国理政谋发展的主导思想，也为慈善事业发展提供了新思维。最能涵养良知良能、汇聚民族文化认同的慈善事业，对共克时艰、振奋精神、凝聚力量、引领价值具有不可替代的核心作用。在特殊的历史阶段，社会发展和稳定对于慈善事业的依赖度提升，公众对《慈善法》的制度期待也进一步提升。
2020年9月24日，中国社会科学院社会政策研究中心、中国灵山公益慈善促进会、北京大学非营利组织法研究中心、北京师范大学公益慈善与非营利法治研究中心、凤凰网公益、爱德基金会传一慈善文化基金在北京联合主办“社会参与《慈善法》首次执法检查研讨会”。
研讨会上，来自慈善行业、高校、研究机构、媒体等不同界别的40位各地代表，围绕“配套法规规章的制定与实施”“慈善组织”“慈善募捐、捐赠与慈善信托”“慈善财产管理”“慈善服务”“慈善促进与监管”六个专题深入讨论。本次研讨会举办前，27位来自上海、成都、北京、杭州、天津、广州等城市的不同界别人士也以文字形式发来了对《慈善法》实施的意见或建议。全国人大社会建设委员会社会事务室的两位代表参加了现场会议。
研讨会由《慈善蓝皮书》主编、中国社科院杨团研究员主持。与会者普遍认为，作为慈善领域第一部基础性、综合性法律，《慈善法》的实施对促进慈善事业法治化、专业化发挥了重要促进作用。与此同时，随着经济社会的快速发展，尤其是数字技术的不断迭代，《慈善法》立法时所未预料到的新情况不断涌现，执法中出现了慈善监管趋严而培育发展不足等问题，使得以《慈善法》促进慈善事业发展的良好意愿未能得到有效实现。面对现实，需要实事求是、深入冷静分析，分清哪些现象是社会环境条件变化、体制机制改革不到位引起的，哪些是立法本身或法律配套或行政执法导致的，哪些是慈善组织自身意识与能力造成的，哪些又是社会公众慈善认知与理念使然，分门别类予以处理。
与会者认为，目前各类问题盘根错节，错综复杂，仅凭执法检查，督促相关政府部门在执法层面努力，已经难以有效解决问题。在本次执法检查总结的基础上，启动《慈善法》修法程序，已是当务之急。
01《慈善法》实施以来慈善事业发展中出现的主要问题及其原因
1.社会组织增幅减缓，慈善组织登记认定总量偏低、结构失衡
2017至2019年的《民政事业发展统计公报》显示，《慈善法》实施后，全国社会组织总量继续保持增长，2017年是76.2万个，2018年是81.7万个，2019年是86.6万个，但增长幅度却有所下滑，2017年是8.5%，2018年是7.3%，2019年是6.0%。具体到三类社会组织，其增长速度也都呈现缓慢或下滑趋势；2017至2019年，社会团体年增长率从5.65%下降到1.5%，社会服务机构（民办非企业单位）从10.8%下降到9.7%，基金会从13.5%下降到7.8%。
《慈善法》实施后，慈善组织成为社会力量参与慈善事业最重要的合规渠道，是社会力量依法开展慈善募捐、接受慈善捐赠、担任慈善信托受托人、进行慈善财产使用与保值增值、开展慈善服务等的重要主体身份。但四年多来，全国慈善组织登记和认定的总量偏低。数据显示，截至2019年底，慈善组织登记认定总量占全国社会组织86.7万个的不足1%。2017年至今，全国每年新登记认定的慈善组织数量不增反降，2017年3450家，2018年1660家，2019年1017家。
总量低、增速下降的同时，慈善组织的结构还出现了失衡。2016至2019年，全国登记认定的慈善组织中，基金会4803家，占比超70%，社会团体1542家，占比不足23%，而社会服务机构（民办非企业单位）427家，占比仅约6%。
慈善组织登记认定总量偏低的原因是多方面的，有执法原因，如民政部门有压低慈善组织登记认定数量的倾向，也有对慈善组织的法律规制问题。
慈善组织是《慈善法》首次予以明确法律界定和严格规制的组织。社会组织只有进阶申请慈善组织登记认定，才能享有公募和免税资格。法律立意是以严格规制为底线扩大公募范围，但在执法实践中却发现事与愿违。问题出在：第一，《慈善法》以非营利组织成立时间先后来区分慈善组织的认定和登记程序存在逻辑上的硬伤，且将成立于《慈善法》颁布之后实施之前的非营利组织置于这两种程序之外，使之无法成为慈善组织；第二，缺乏配套法规，使民政部门登记认定慈善组织的自由裁量权过大，门槛过高；第三，税收减免待遇这一事关慈善组织切身利益的衔接机制未能跟随《慈善法》出台；第四，民政部门在执法中习惯于管控的传统思维；第五，社会服务机构的收入主要来源于市场收费，而不像基金会那样来自捐赠，所以难以从减免税收中受惠，缺乏激励又受严管是导致其不愿申请慈善组织的主因之一。
2.社会捐赠增速下降，互联网募捐能量有待进一步释放
《慈善蓝皮书》数据显示，从2016年到2019年，我国历年社会捐赠总量分别为1458亿元、1526亿元、1270亿元、1330亿元（2019年的数据为预估），年增长速度从2016年的20%下降到了4.72%。
社会捐赠增速为何出现明显下滑？这与这些年经济增长速度下降相关性最大，但也与《慈善法》及其配套措施以及执法实践相关。
《慈善法》让慈善组织平等享有公开募捐资格的立意好，但在其执行过程中，慈善组织从非公募转向公募缺乏统一标准，主要取决于行政机关的自由裁量。这等于出现了慈善公开募捐的法外许可制，使《慈善法》中“依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格”的规定未能落实。大量慈善组织不能自行开展公开募捐，只能与具有公募资格的组织合作募捐，这也给具备资质的公募组织提供了寻租空间。此外，调研发现，志愿服务中的义工组织在《慈善法》实施前常以义卖形式募款，但《慈善法》的募捐规定使这种传统募捐形式受到了限制。
互联网募捐方面，《慈善法》实施后，民政部指定了20家可为慈善组织提供募捐信息发布的互联网平台。据统计，2017至2019年，这20家互联网平台（2017年为12家）募集慈善捐赠合计约111亿元。但仅水滴筹一家个人求助互联网服务平台从2016年7月到2020年5月的筹款总额就已突破300亿元。而另一方面，个人求助互联网服务平台大量出现的同时，“扫楼筹款”“虚假筹款”等负面互联网筹款事件频频爆出，直接打击了公众对慈善事业的信任。
另据对2017-2020年99公益日相关数据的观察，发现《慈善法》实施以来公众参与公益的整体状况并未出现较明显的正向变化；其中，虽然从2018到2020年99公益日的公众单笔捐赠平均额从29.6元增长到40.14元，但和2017年的65.4元相比不增反降，与此同时，参与99公益日捐款的公众在微信用户总量中的不精确占比也仅是从1.5%上升到了5%。
互联网募捐是中国慈善募捐的新事物，如何促进健康有序的发展需要在实践中不断探索。
《慈善法》关于慈善组织通过互联网开展公开募捐须在民政部统一或指定的互联网平台上进行的规定，今天看来，由于“指定”这一概念在法律性质上不明确，导致实施中形成对互联网募捐的实质许可，却又缺乏行政许可的规范程序。《慈善法》设立平台的原意是建立信息发布制度，推动信息公开，可是执行中演变成统一信息平台备案募捐信息和在指定信息平台发布募捐信息并接受该平台募捐服务（主要指支付服务）并行。募捐信息的发布服务与支付服务性质完全不同，统统“指定”同一平台提供，就将本该以市场准入方式推进的互联网募捐服务也纳入到政府行政委托服务的框架，这不仅导致平台成本由谁支付成了问题，而且直接影响互联网募捐市场能量的释放。
3.慈善服务界定有待完善，慈善服务基础设施投入与建设不足
慈善服务与慈善捐赠同为现代慈善活动两大基石。《慈善法》将慈善服务主体界定为“慈善组织和其他组织以及个人”，但8个专项条款中的7个都指向志愿服务，缺少对于慈善组织的基础组织即社会团体、社会服务机构、社会工作专业人才队伍以及社区自发设立的非营利组织及个人提供的慈善服务的规定。这导致实践中慈善服务被窄化和被泛化、被滥用的现象同时存在。
志愿服务自《慈善法》实施以来呈稳步增长趋势。截至2020年初，全国志愿者达2.1亿人，2019年度志愿者提供的正式志愿服务时间22.68亿小时，志愿者当年贡献服务价值904亿元。但2019年对志愿服务组织的调研发现：87.3%志愿服务经费不足，无法聘用全职员工；41.27%在开展志愿服务过程中招募不到合适志愿者，缺少专业平台与行业支持；30.16%反映当地政府和社区对开展志愿服务活动不支持，挫伤了志愿者的热情和公众参与。此外，社会组织和企事业单位参与国际慈善服务（如人道主义救援、国际援助、国际合作与文化交流等）的路径也不通。这些问题都需要《慈善法》与《志愿服务条例》进行修法规定。
我国已建立完善的社工专业教育和专业服务体系，目前每年培养社工专业毕业生近4万名，但由于缺乏社会承认，工作压力大，收入低，毕业生选择社会组织就业的不足企业或部门的1/3，专业人才匮乏成为限制慈善服务发展的关键瓶颈。社工规划提出到2020年要培育发展8万家民办社会工作服务机构，但截止到2018年底全国仍不足1万家。社工和社工机构参与慈善服务事项也缺乏《慈善法》的明确规定。
此外，今日中国，无论城乡，社区居民自组织（有正式法人、备案和未备案的非法人三种形式）都已成为提供慈善服务的主力。尽管《慈善法》附则中涉及此类组织，但却未在慈善服务相关法条中予以认定。其原因颇为明显。《慈善法》固然规定慈善组织可采取社会团体、基金会等多种组织形式，但在实践中获得慈善组织资格必须具有法人身份，这在实质上禁断了非法人的社区类以及大量小微社会组织获得慈善组织资格的可能性。
4.慈善规制与监管趋严，慈善行业自律有待进一步鼓励与支持
与会代表普遍反映，《慈善法》实施中，对慈善事业的规制与监管趋严，但对慈善事业的激励、促进措施不足。产生这类问题的主要原因在于政策目标的冲突与相应的执法错位。
担当慈善事业监管职责的民政部门习惯于对社会组织管控而非治理的思维，因为《慈善法》配套的三大条例久拖不决，民政部门在按照旧条例执行中力推章程示范文本，从而催生了执法实践中的监管过度问题。其中特定领域与特定事项的监管过度还相当突出。如对章程文本的过分限制，理事会修改章程不可逾越其范本；法定代表人不能兼职；社会服务机构从业人员工资不得高于当地平均工资两倍；机构负责人任期不得超过两届；以预防风险为名对一批慈善活动采取不予备案或要求重复备案；随意要求慈善组织转赠慈善捐赠；对慈善财产使用按照政府资金使用标准予以审计；等等。
再有，监管要求社会组织评估达3A及以上者才可拥有公益性捐赠税前扣除资格，而民政部门主持并购买第三方服务的社会组织评估苛刻执行政府标准，评估结果缺乏救济渠道，但却直接影响免税资格。再加上事事备案，事事签字，繁琐报表，“痕迹管理”“事中介入”等等层出不穷的要求，对慈善组织的内部治理权限产生了严格限制。这让慈善界感到巨大的压力和不信任。
总之，过度监管被普遍认为是《慈善法》实施以来慈善事业发展受阻最重要的原因之一。而这些做法与《慈善法》的目标和规定背道而驰，从而实际上架空了《慈善法》，使得基层慈善事业出现有法不依却又无法可依的法律真空局面。
上述问题的成因同样是多方面的。其中存在立法的原因。《慈善法》一方面规定较为原则化、缺乏实操性，另一方面在立法时宽泛地赋予了民政部门监管慈善事业的权力，使其在部门立法与执法方面享有过大的自由裁量权，民政部门为了便于管理往往制定或执行一系列管制型的政策措施，对其行为，《慈善法》缺乏规制。另外，政府各部门之间在监管方面存在缺乏协力、重复监管、反复监管、加重监管，也是原因之一。
《慈善法》需大力鼓励慈善行业组织的建立和发展，实现行业协商、行业协管和行业自律，这也是各界一致呼声。目前我国慈善行业组织21家，其中有1家是全国的，即中国慈善联合会，7家是省级，4家是副省级，7家是地市级，2家是县级，而其中在《慈善法》颁发后成立的只有10家。英国Fundraising Regulator的行业调研报告指出，公益筹款应有“三道防线”，理事会是第一道道德防线，第二道是行业监管，第三道是政府监管，但我国公益筹款领域的“第二道防线”基本缺位。关于慈善行业组织设立与发展，《慈善法》虽有提及，但激励不足，更缺乏相关的促进措施。
