慈善组织增速不升反降，公民捐款比例不到三成，部分慈善组织公信力和专业性疫情中遭质疑。《慈善法》颁布四年，有力促进慈善事业法治化、专业化，却也凸显诸多问题，启动《慈善法》修法程序的呼声日益响亮。

　　近日，实务界、学界、企业、媒体和政界60余名人士联合发声，向全国人大常委会慈善法执法检查组送交《关于<慈善法>执法检查后启动修法程序的建议》（下称《建议》）。这份建议综合自中国社科院社会政策研究中心、中国灵山公益慈善促进会、北大非营利组织法研究中心、北师大公益慈善与非营利法治研究中心、凤凰网公益、爱德基金会传一慈善文化基金日前联合主办的“社会参与《慈善法》首次执法检查研讨会”。

　　“2016年的3月（慈善法）颁布；后面的四年是法律在实践中接受检验的时间。实践中，我们发现了大量的问题，政策性的问题，操作性的问题，制度性的问题。” 《慈善蓝皮书》主编、中国社会科学院社会学研究所研究员、社会政策中心顾问杨团在研讨会上说。

　　《慈善法》在事实上遭“架空”——《建议》直指《慈善法》执行四年来的核心痛点： “过度监管被认为是《慈善法》实施以来慈善事业发展受阻最重要的原因之一。而这些做法与《慈善法》的目标和规定背道而驰，从而实际上架空了《慈善法》。”

　　理事会修改章程不可逾越官方范本、法定代表人不能兼职、社会服务机构从业人员工资不得高于当地平均工资两倍……特定领域和事项中的种种“强硬”规定，让慈善组织发展“束手束脚”。而事事备案，事事签字，繁琐报表，“痕迹管理”“事中介入”等等层出不穷的要求，对慈善组织的内部治理权限受到严格限制，让慈善组织感到巨大的压力和不信任。

　　这部旨在促进慈善事业发展的法律，却在执行中出现监管过严而激励不足的问题，致使立法时的良好意愿难以有效实现：《慈善法》颁布四年来，社会组织增幅减缓，慈善组织登记认定总量偏低、结构失衡；社会捐赠增速下降，互联网募捐能量反遭限制；慈善服务界定有待完善，慈善服务基础设施投入与建设不足；行业协商、行业协管和行业自律远未成熟。

　　“在本次执法检查总结的基础上，启动《慈善法》修法程序，已是当务之急。”《建议》呼吁。

　　四年来，《慈善法》执行究竟提交了一份怎样的答卷，凸显了哪些问题？

“悬浮型”慈善隐忧

　　数据显示，截至2019年底，慈善组织登记认定总量占全国社会组织86.7万个的不足1%。社会组织八十多万家，慈善组织六千多家，为什么这么少？

　　“慈善组织登记认定总量偏低的原因是多方面的，有执法原因，如民政部门有压低慈善组织登记认定数量的倾向，也有对慈善组织的法律规制问题。”《建议》指出，《慈善法》立意是以严格规制为底线扩大公募范围，但在执法实践中却发现事与愿违。因门槛过高，激励不足，每年新登记认定的慈善组织数量不增反降——2017年3450家，2018年1660家，2019年仅1017家。

　　整体看来，《慈善法》颁布以来，不论全国还是地方，慈善组织登记和认定的数量增长都极为缓慢。同时，慈善组织结构失衡问题也引发担忧。2016至2019年，全国登记认定的慈善组织中，基金会4803家，占比超70%，社会团体1542家，占比不足23%，而社会服务机构（民办非企业单位）427家，占比仅约6%。

　　“按照《2019年民政事业发展统计公报》中的数据计算可得，截至2019年底，在县级民政部门登记的社会组织数量占总数的75.6%。但是当前县域层面的慈善组织数量占比偏低。”广州社会组织研究院执行院长胡小军表示，慈善组织“头重脚轻”的结构，让慈善组织功能的发挥受到很大的限制。

　　“基层的慈善组织发育滞后，对于基层社会资源的动员，慈善的参与缺乏载体和支撑。因此，应加强社区慈善事业的发展，避免我们的慈善在一定程度上成为一种‘悬浮型’的慈善，或者一种点状的慈善。”胡小军说。

　　今年“99公益日”中，慈善资源过于集中的问题同样引起争议。2020年的99公益日共募善款30.44亿元，但排名前十的机构筹款额超过了15.34亿元，占比超50%；其中，重庆市慈善总会、中华少年儿童慈善救助基金会、河南省慈善总会和陕西省慈善协会4家机构合计筹到11.23亿元，占总筹款额的37%。

　　“巨头与草根”日益拉大的差距，对国内公益慈善生态平衡恐带来不良影响。值得注意的是，利用强大的行政动员，重庆、河南等地方慈善会快速崛起。有评论者担忧，部分地方慈善会的项目，大多是为区县脱贫攻坚成立的专项基金，筹得的钱将用到政府执行推进的项目上。大笔资金从“体制外”流进了“体制内”，如何保证合规性与透明度？

公民捐赠不到三成

　　另一个让人忧虑的现象是，《慈善法》实施以来，公众参与公益的整体状况并没有出现较明显的正向变化。

　　“迄今为止，我们国家历年的全社会捐赠总额中，来自公众的占比从来没有超过 27%，和一般意义上理解的现代公益中公众捐赠占比，差异明显。” 上海联劝公益基金会理事长王志云撰文提出。

　　据《慈善蓝皮书》数据，2016年—2019年社会捐赠总量分别为1458亿元、1526亿元、1270亿元、1330亿元（2019年的数据为预估），年增长速度从2016年的20%下降到了4.72%。而据王志云的不精确统计，2018年到2020年，参与99公益日捐款的公众在微信用户总量中的占比也仅是从1.5%上升到了5%。

　　社会捐赠为何增势减缓？《建议》认为，《慈善法》规定慈善组织如若要开展公开募捐，必须获得“公开募捐资格”；但在实践中，大量慈善组织不能自行开展公开募捐，只能与具有公募资格的组织合作募捐，而这也让某些具备资质的公募组织看到了寻租机会。

　　互联网是公民参与慈善的重要渠道。但多位学者和慈善界人士反映，《慈善法》规定，慈善组织通过互联网开展公开募捐须在民政部统一或指定的互联网平台上，如此“许可制”出台，让慈善募捐更加“束手束脚”——2008年汶川地震，中国红十字基金会从网上接受捐款超过10万笔；2013年雅安地震，壹基金与支付宝联合推出的捐款活动募得善款2250万余元。按照《慈善法》，这些机构今天进行网络自主募捐，都属于违法行为。

　　2017年至2019年，官方认可的20家互联网平台（2017年为12家）募集慈善捐赠合计约111亿元；但反观水滴筹、轻松筹、无忧愁、爱心筹等个人求助互联网服务平台，三年内就为个人大病求助募捐超过500亿元。“全国几十万家公益慈善组织，通过互联网募捐的总额，不到4家私人公司的五分之一。问题出在哪里？就是《慈善法》的硬伤，用计划经济思维，废了互联网公益的武功。” 南都公益基金会理事长徐永光直言。

　　“如果把各种准入资格进行大幅度松绑，允许慈善组织自由地在线上线下开展包括公开募捐在内的各种募捐，同时，优化事中事后的有效监督，整个慈善募捐事业会得到更好地发展。”浙江工业大学法学院讲师、福利与法治研究中心（慈善法研究中心）副主任李德健说。

　　实际上，收紧的准入政策并未杜绝现实当中募捐行为的不规范，监管思路或有调整空间。《建议》呼吁，在修法中废止慈善募捐许可制，亦即废止所谓“公开募捐资格”的申请许可，而采取慈善募捐的备案制，并拓展慈善募捐主体范围。此外，建立互联网募捐的服务市场，不能通过行政式的“指定”来进行，否则无法释放互联网在鼓励公民慈善积极性方面的能量。

疫情下的考验

　　突如其来的新冠疫情，更折射现行制度对于慈善募捐规范思路的混乱与粗疏。

　　一方面，疫情甫一开始，湖北省与武汉市就指定了5家机构作为“接收”社会捐赠款物的专门机构，但湖北省红十字会、武汉市红十字会因“人手不够”频频统计出错、物资调配效率极低，遭到舆论广泛指责。而政府过度介入慈善活动，如湖北省、武汉市等地疫情防控指挥部可统一调配募捐物资等行动，更引发不小争议。

　　另一方面，民间社会力量“异军突起”。包括海外留学生、明星粉丝团、高校学生与校友会团体在内，大量组织和个人绕过“官方指定”，自主开展募捐与捐赠，甚至直接与防疫定点医院和医生联系，产生广泛反响，也与指定接收社会捐赠款物的官方运转体系的低效形成了鲜明的对比。

　　“官”与“民”的冲突背后，凸显突发事件下慈善募捐协调机制的缺失，更引发对慈善事业中“政府”角色的反思。北京师范大学法学院副教授、公益慈善与非营利法治研究中心马剑银曾撰文总结，新冠疫情中社会捐赠款物的接收与分配机制失灵的主要原因有三：一是政府部门依赖少数慈善组织而忽略这些组织能力的保守思维惯性； 二是疫情防控指挥部与受指定慈善组织分工不明导致的系统运作失灵； 三是受指定慈善组织自身的能力建设不足。

　　“突发事件应对中，到底有哪些机制要构建起来，尤其是其中最为关键的协调机制如何构建？政府跟慈善组织关系到底如何？政府部门究竟能不能公开募捐或者接受捐赠？为什么？政府是否可以直接征收慈善组织的应急物资，还是应该有所限制？……慈善法仅仅有一个条文对此有所涉及，但远远不能满足应急状态下的秩序需求。”北京大学法学院副教授、非营利组织法研究中心主任金锦萍直言。

　　数位与会专家强调，《慈善法》对于发生突发事件时政府如何有序引导开展募捐和救助活动的“引导”缺乏明确界定，此处空白亟待填补；同时，政府对慈善事业予以调整时应采取税收激励等间接调整的方式，而非直接介入慈善活动。而为高效动员、联接与整合各种的社会资源和力量，更需要在政府之外，发挥平台、行会的支持功能。

　　《建议》呼吁，应吸收新冠抗疫中慈善活动的经验教训，在《慈善法》中设专条规范应急机制，以酌情免责、放宽资格为基点，为应急慈善赋权；以保障自治、比例规制为核心，优化慈善应急管制机制；以行业培育、平台搭建为中心，让慈善行业组织发挥枢纽作用，重塑慈善应急协作机制。

来源：财新网  记者：黄蕙昭